Fonlar ve denetim sorunu

Son zamanlarda tasfiye edilen pek çok fona rağmen fonların kamu mali sistemimizdeki önem ve ağırlığı devam etmektedir. Bu yazıda fonlar konusuna denetim noktasından yaklaşmaya ve özellikle fonlar bakımından Sayıştay denetim alanının ne kadar daraltıldığını göstermeye çalışacağız. Ancak önce fonlar hakkında ana hatlarıyla bilgi vermek istiyoruz.


Fonlar hakkında kısa bilgiler:

Türkiye`de özellikle 1980 yılından sonra yaygınlaşan ve bu incelemede ele alacağımız anlamıyla fon kavramı; belirli bir amacın veya birbirine yakın amaçlar grubunun gerçekleştirilmesi için belirli kaynakların toplandığı ve harcandığı, bütçe bağlantılı veya bütünüyle bütçe dışı kamusal nitelikli özel hesaplar olarak tanımlanabilir. Ülkemizde kamu harcamalarında kolay ve daha az formalite ile harcama yapabilmek, çabuk karar alabilmek, belli alanlardan sağlanan kaynakların yine bu alanda gerçekleştirilecek hizmetlerin finansmanında kullanılmasını sağlamak amacıyla fon uygulamalarına başlanılmıştır. Ancak zaman içerisinde neredeyse her konuda bu anlamda fon kurulmuş, bunların kuruluşları, gelirlerinin toplanması ve harcamalarının yapılması genellikle özel kanunlar, parlamentonun denetiminden kaçış yollarından biri olan KHK uygulamaları ve yönetmeliklerle yerine getirilmiş ve olabildiğince denetim dışı bırakılmışlardır.


1980 sonrası mali hukuk sistemimizi en fazla etkileyen alt sistem kamu fonları olmuştur. Bu yapılanmanın önemli özelliklerinden birisi, gelirlerin toplanması ve harcanmasında, temel mevzuat olarak adlandırılan yasaların (1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu) devre dışı bırakılması olmuştur. 1990`lı yıllara kadar fonların tamamına yakını bütçe dışında tutulmuş, 1992 yılı Bütçe Kanunu ile bütün fon gelirlerinin T.C Merkez Bankası nezdinde Hazine adına açılan tek bir hesapta toplanması ve buradan ilgili fonların gider hesaplarına aktarılması sağlanmıştır. 1993 yılı Bütçe Kanunu ile de, bütçe dışında tutulan fonlardan bir kısmının gelirleri bütçe içine alınmıştır. Kamu maliyesini sağlıklı bir yapıya kavuşturmak ve gelirgider dengesini sağlamak amacıyla fonlardan bir kısmının tasfiye edilmesi düşünülmekte olup, IMF`ye verilen niyet mektubunda da 61 fonun, belirtilen sürelerde en geç Haziran 2001`e kadar kapatılacağı açıklanmıştır. Fonlardan 27`si 31.12.2000 tarihi itibariyle tasfiye edilmiştir.


Ana gruplara göre fonlar:

• Bütçe içi fonlar
• Bütçe dışı fonlar
olarak gruplandırılabilir.
• Bütçe içi fonlar
Kaynağını bütçeden alan, bütçede tertibi olan, ancak ödeneğin kullanılmasında özelliği olan (giderleri temel mevzuat dışında, özel mevzuatlarına bağlı olarak esnek şekilde yapılan) fonlardır.
• Bütçe dışı fonlar

Genel olarak geliri ve gideri bütçe ile ilişkilendirilmeyen fonlardır.


Gizli fonlar:

Ayrıca, isimleri fon olmamakla birlikte işleyiş ve etkileri açısından benzer sonuçlar doğuran hesaplar özellikle 1986 yılından sonra fon sisteminin bir unsuru olmuştur. (4306 sayılı kanun gereği toplanan eğitime katkı payı gibi)

Denetim modellerine göre fonlar:

• Sayıştay denetimine tabi fonlar
• Sayıştay denetimi dışında bulunan fonlar
şeklinde ayırıma tabi tutulabilir.
Sayıştay denetimi dışında bulunan fonlar
• Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından denetlenen fonlar
• Sayıştay ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu dışında kurum, kuruluş -komisyon tarafından denetlenen fonlar
• Mevzuatlarında denetim modelleri konusunda hüküm bulunmayan fonlardır.
Tasfiye edilen fonlardan sonra , 31.12.2000 tarihi itibariyle ülkemizde 57 fon vardır ve bu fonların 42`si bütçe içi,15`i bütçe dışıdır. Bütçe içi fonların 3`ü gizli fondur.


Gizli olarak adlandırılan fonlar dışındaki 54 fondan 18`i Sayıştay denetimine tabi olup, bu fonların 1999 yılı itibariyle toplam gelirleri: 347.227.208.000.000 TL., toplam giderleri ise 182.126.623.000.000 TL.`dir. Sayıştay denetimine tabi fonlardan 1999 yılı itibariyle gelir - gider rakamları bakımından en büyük fon Gelir İdaresini Geliştirme Fonu`dur. Bu fonun geliri, 143.082.933.000.000 TL., gideri 97.800.000.000.000 TL.`dir. Gelir İdaresini Geliştirme Fonu dışında, Afetler Fonu ve ÖSYM Fonu`da, Sayıştay denetimine tabi diğer fonlara göre önemli gelir büyüklüklerine sahiptir. Afetler Fonunun 1999 yılı gelirleri 72.400.628.000.000 TL., ÖSYM Fonunun 47.604.444.000.000 TL.`dir. Söz konusu üç fonun toplam gelir miktarı 263.088.005.000.000 TL. olup, diğer Sayıştay denetimine tabi 15 fonun toplam geliri 84.139.203.000.000 TL.`dir. Gizli olarak adlandırılan fonlardan Öğrenci Sosyal Hizmetler Birimi Sayıştay denetimine tabidir.


Sayıştay denetimi dışındaki fonlar:

36 fon Sayıştay denetimi dışındadır. Denetim dışı bulunan bu fonların toplam gelirleri 1.186.984.669.000.000 TL., toplam giderleri 676.830.633.000.000 TL.`dir. 14 fon Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından denetlenmektedir ve toplam gelirleri 606.848.049.000.000 TL., toplam giderleri 156.293.798.000.000 TL.`dir. Söz konusu fonların 1999 yılı gelirleri sırasıyla 103.542.064.000.000 TL. ve 173. 252.084. 000.000 TL.`dir. Sayıştay ve Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu dışında kurum - kurul veya komisyon tarafından denetlenen 15 fonun 1999 yılı itibariyle gelirleri 580.136.620.000.000 TL., giderleri 520.536.835.000.000 TL.`dir.
Bu fonlardan, Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca denetlenen Belediyeler Fonu, gelirleri bakımından en büyük fon olup, 1999 yılı gelirleri 308.700.383.000.000 TL.`dir. Kalan 14 fonun toplam geliri ise 271.436.237.000.000 TL.`dir.
1999 yılı gider rakamlarına göre Bankalar Yeminli Murakıpları Kurulu tarafından denetlenen Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu en fazla büyüklüğe sahip olup, fonun giderleri 459. 600. 000.000.000 TL.`dir. Kalan 14 fonun toplam giderleri ise 60.936.835.000.000 TL.`dir.


Denetim modelleri konusunda özel mevzuatlarında hüküm bulunmayan 7 fona 1999 yılında gelir - gider kaydedilmemiştir. Bu fonlara örnek olarak Tanıtma Fonu, Kaynak Kullanımı Destekleme Fonu, Sigorta Murakebe Kurulu ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu gösterilebilir. Gizli olarak adlandırılan fonlardan, 4306 sayılı Kanun Gereği Toplanan Eğitime Katkı Payı ve 3418 sayılı Kanun Gereği Toplanan Eğitim, Gençlik Spor ve Sağlık Hiz. Ver. Tah. Sayıştay denetimi dışında bulunmaktadır.


Sayıştay denetiminin sınırlılığı:

Yukarıda yer alan fon sayıları ve gelir - gider büyüklüklerinin incelenmesinden de anlaşılacağı gibi, Sayıştay denetimine tabi fon sayısı (19), toplam fon sayısının(57) üçte biri oranındadır. Ayrıca, gizli olarak adlandırılan fonlar dışında, Sayıştay denetimine tabi fonların gelir toplamlarının 347. 227. 208.000.000 TL., Sayıştay denetimi dışında bulunan fonların gelir toplamlarının bu rakamın yaklaşık üç katı tutarında 1.186.984.669.000.000 TL. olması, aynı şekilde gider büyüklüklerinin de aynı orana yakın miktarlarda bulunması da, Sayıştay denetimi dışında bulunan fonların sadece sayı olarak değil, parasal büyüklükleri açısından da önemli miktarlara ulaştığını göstermektedir.


Hukuksal yönden değerlendirmeler:

1. Anayasamızın 160`ıncı maddesinde, Sayıştayın genel ve katma bütçeli dairelerin bütün gelir ve giderleri ile mallarını TBMM adına denetleyeceği ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlayacağı, 165`inci maddesinde de, sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya veya dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının TBMM`nce denetlenmesi esaslarının kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Görüldüğü gibi, kamunun bütün gelir, gider ve mallarının TBMM adına denetlenmesi Anayasa gereğidir.

2. 165`inci madde Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Denetimi başlığını taşıyorsa da; bütçeden, bütçe içi ya da bütçe dışı kamu kaynaklarından oluşan tüzel kişiliğe sahip ve bir kamu hizmeti yapmak üzere bir amaca tahsis edilen fonların da, TBMM`nce denetlenme esasları kanunla düzenlenmesi gereken kamu kuruluş ve ortaklıkları arasında bulunduğu şüphesizdir.


3. Kamu İktisadi Teşebbüslerinin TBMM`nce kuruluş amaçlarına göre denetlenmesine dair usul ve esasları düzenleyen 3346 sayılı Kanunun 12`nci maddesi ile Fonların Denetimi düzenlenmiş, ancak Anayasa Mahkemesi`nin 28.1.1988 tarih ve 1987/12 Esas ve 1988/3 sayılı kararı ile söz konusu madde Anayasanın 165`inci maddesinin öngördüğü anlam ve kapsamda TBMM denetimine yer vermediği gerekçesiyle iptal edilmiştir. İptal kararından sonra Fonların TBMM`nce denetimine ilişkin yeni bir kural getirilmemiştir.


4. Anayasamızın 165`inci maddesinde, sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya ve dolaylı olarak Devlete ait olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının TBMM tarafından denetlenme gerekliliği açık bir biçimde hükme bağlanmış olup, denetlenme esaslarının yasayla düzenleneceği öngörülmüştür. Fonların TBMM`nce denetimine ilişkin yasal bir düzenleme olmadığı sürece, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu ya da başka kurul - komisyon denetimine tabi tutulmaları şeklindeki düzenlemeler Anayasanın 160 ve 165`inci madde hükümlerine aykırılık oluşturmaktadır. Dolayısıyla TBMM`nin denetiminin dışlandığı bir denetim sisteminin kabul edilmesi mümkün değildir.

Sonuç:

1. Son 20 yılda kamu mali yapısında ayrı bir alt mali sistem oluşturacak yaygınlıkta bulunan fon sistemi içerisinde yer alan kamu fonlarının çoğu TBMM denetimi dışında bulunmakta ve bu durum Anayasaya aykırılık teşkil etmektedir.

2. Kamu mali yönetimindeki parçalanmışlığa paralel olarak gelişen denetimdeki parçalanmışlık, denetimden beklenen etkinliği de azaltmaktadır.

3. Fonların Sayıştay denetimi dışında olması, kamu maliyesinde şeffaflığın sağlanmasını engellemekte, bu eğilim kamu fonlarının bağımsız, tarafsız ve Anayasada düzenlenen bir kurum tarafından denetlenmesi gerekliliğiyle çelişmektedir.